Das Niedersächsische Quartiersgesetz

Mit vollständigem Namen heißt das Gesetz „Niedersächsisches Gesetz zur Stärkung der Quartiere durch private Initiativen“, abgekürzt „NQG“. Die Überschrift trägt die zu erwartende umgangssprachliche Variante, wobei Niedersachsen unter sich noch verkürzter vom Quartiersgesetz sprechen dürfen – so auch wir nachstehend. In Kraft getreten ist es am 28. April 2021.

Das Gesetz ist kein Schnellschuss. Während in zehn Bundesländern Quartiersgesetze bereits existieren, basiert das hiesige Gesetz auf positiven Erfahrungen aus der Modellförderung der Landesregierung von 2007 bis 2011, der damaligen Quartiersinitiative Niedersachsen (QiN). Dass der Gesetzesentwurf dann noch drei Jahre in der Schublade lag – Schwamm drüber. Jetzt, in Zeiten, in denen allerorten mit den Folgen der Corona-Pandemie zu kämpfen sein wird, kommt es möglicherweise genau rechtzeitig. Dass es Kritik gibt, ist heuer fast jedem neuen Gesetz immanent. Es gibt auch sicher offene Fragen, insgesamt erscheint es aber als gelungener Ansatz. Wir schauen uns die einzelnen Aspekte nachstehend an.

Ziel des Quartiersgesetzes (§ 1)

Die Idee stammt ursprünglich aus Kanada und den USA: Seit den 1970er Jahren entstanden dort Business Improvement Districts (BID), innerstädtische Viertel, in denen Geschäftsleute wegen der Abwanderung der Bewohner ins Umland die Aufwertung ihrer Zentren selbst in die Hand nahmen. Verwaiste Einkaufsstraßen, heruntergekommene Wohnquartiere oder Stadtteilzentren – zur Wiederbelebung solcher Viertel soll zukünftig auch in Niedersachsen verstärkt auf private Akteure gesetzt werden. Dies freilich, ohne Gemeinden aus ihrer Verantwortung für im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit liegenden Aufgaben zu entlassen, wie das Gesetz in § 3 S. 1 klar stellt. Das Gesetz normiert und erleichtert vielmehr die Möglichkeiten und Tätigkeiten der Privaten. Die Gesetzesbegründung spricht von „On-Top-Leistungen“. BID, so die Gesetzesbegründung im Weiteren, ist also das gemeinsame Handeln der privaten Akteure, um das eigene, angeschlagene Quartier wieder attraktiv zu machen.

Begriffsbestimmungen (§ 2)

Zunächst ist eine Quartiersgemeinschaft zu bilden. Als Rechtsformen für diese Gemeinschaften kommen im Grunde alle juristischen Rechtsformen in Betracht. Fehlt es an einer ausdrücklichen Gründung, liegt eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts, eine GbR vor. Damit haften die Gesellschafter persönlich und unbegrenzt. Naheliegender sind nach der Gesetzesbegründung Rechtsformen wie eingetragene Vereine, Genossenschaften oder haftungsbeschränkte Unternehmen. Diese Gemeinschaft ist Ansprechpartnerin der Gemeinde.

Beispielhaft und damit nicht abschließend werden folgende Maßnahmen genannt:

• Das Ausarbeiten von Konzepten für die Stärkung oder Entwicklung des Quartiers.
• Bauliche Maßnahmen zur Verbesserung des öffentlichen Raums oder des Wohnumfeldes.
• Baumaßnahmen an oder in Gebäuden.
• Maßnahmen zur Verbesserung der Energieeffizienz.
• Maßnahmen zur Verbesserung der Sauberkeit oder Sicherheit.
• Unterstützung bei der Bewirtschaftung von Grundstücken.
• Leerstandsmanagement.
• Einrichtung von Coworking-Räumen.
• Werbemaßnahmen, Marketing und Veranstaltungen.
•  

Diese Aufzählung ist nicht abschließend, es sind weitere Maßnahmen denkbar.

Verhältnis zu den Aufgaben der Gemeinde (§ 3)

Wie oben dargestellt, soll es sich bei den Maßnahmen um Maßnahmen „on Top“ der eigentlich durch die Gemeinde vorzunehmenden Maßnahmen handeln. Die Gesetzesbegründung führt aus, es handele sich bei den Maßnahmen nach dem Quartiersgesetz um solche, die die Gemeinde ohne die Initiative und Finanzierung durch Private nicht umsetzen würde. Ob diese Abgrenzung immer gelingt, erscheint fraglich.

§ 3 ist, zusammen mit verschiedenen anderen Änderungen nach der umfassend begründeten Fassung aus dem März 2020 aufgenommen worden. Die Architektenkammer Niedersachsen hatte in ihrer Stellungnahme auf den damaligen Entwurf, der noch aus lediglich neun Paragrafen bestand, zu Recht darauf hingewiesen, dass die Maßnahmen der Gemeinde zumindest auch zu Gute kommen und entsprechend Gebührenbefreiungen und die Prüfung der vergaberechtlichen Aspekte angeregt. Ob § 3 eine Reaktion auf diese Hinweise ist, ist nicht ganz klar. Klar ist aber, dass vergaberechtliche Aspekte regelmäßig tangiert sein dürften. Nimmt die Quartiergemeinschaft hoheitliche Aufgaben wahr, ist sie im Zweifel öffentlicher Auftraggeber und hat die Maßnahme, je nach Auftragswert, national oder europaweit auszuschreiben. Ob die gesetzlichen Erläuterungen, dass es sich um Maßnahmen handele, die die Gemeinde ohne die Initiative und Finanzierung durch Private nicht durchführen würde, die Maßnahme dem Vergaberecht entzieht, erscheint mehr als fraglich.

Die Quartiersgemeinschaft (§ 4)

Die Quartiersgesellschaft wählt aus ihrer Mitte mit Mehrheit eine/einen Vorsitzende/n und eine/n Stellvertreter/in, die die Gesellschaft nach außen vertritt. Die Quartiersgesellschaft kann einen Aufgabenträger mit der Durchführung der Maßnahme beauftragen. Für die Vertragsgestaltung gelten in diesem Fall allgemeine Empfehlung, also z.B. insbesondere jene, sich Mitwirkungs- und Weisungsrechte zuzusichern, Vergütungsregelungen auch für den Fall erforderlicher Nachbesserung des Quartierskonzeptes (z.B., weil öffentliche Belange beeinträchtigt sind und das Konzept anzupassen ist) zu treffen usw.

Maßnahmen- und Finanzierungskonzept (§ 5)

Die Quartiersgemeinschaft hat

• die Maßnahmen und die Kosten in einem bis auf 5 Jahre angelegten und mit den städtebaulichen Zielen der Gemeinde abgestimmten Konzept darzustellen,
• die räumliche Abgrenzung des Quartiers, die einzelnen Maßnahmen, ihre jeweilige Finanzierung sowie den sich daraus ergebenden Zeitraum der Abgabenerhebung

darzustellen und

• diese Darstellung,
• die Erfüllung der Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 und
• die Abstimmung des Konzeptes mit den städtebaulichen Zielen der Gemeinde

zu begründen.

Auch § 5 ist gegenüber dem Entwurf aus März 2020 hinzugekommen. Es ist sehr zu hoffen, dass die Anwendung dieser Vorschrift deutlich weniger staubig ausfällt, als Formulierung und Inhalt es befürchten lassen. Sicher bedarf es einer gewissen Ordnung der Konzepte und einer (groben) Einbindung in städteplanerische Konzepte. Dennoch sollte die Anwendung bzw. Auslegung dieser Vorgaben großzügig ausfallen, sollen Kreativität und Freunde an der Teilhabe nicht in Formalismus erstickt werden. Auf der anderen Seite ist es empfehlenswert, frühzeitig und vor Erstellung des ersten Konzeptes Kontakt mit der Gemeinde aufzunehmen. Ob all das dem eigentlichen Geist eines BID entspricht, kann dahinstehen – es wird an den Beteiligten liegen, das Konzept lebendig zu gestalten. Das Konzept ist Bestandteil des Antrages auf Erlass einer entsprechenden Satzung (§ 6 Abs. 3 Nr. 3), dazu sogleich.

Das Antragsverfahren (§ 6)

Stimmen mindestens 15% der Grundstücksfläche im vorgesehenen Quartier zu, kann die Gemeinschaft bei der Gemeinde einen Antrag stellen, durch Satzung einen Bereich der Innenstadt, des Ortszentrums, eines Stadtteilzentrums, eines Wohnquartiers oder eines Gewerbezentrums oder eines sonstigen für die städtebauliche Entwicklung bedeutsamen Bereichs als Quartier festzulegen.

Die Quartiersgemeinschaft entsteht also vor dem Quartier. Das ist etwas verwirrend, aber schlicht der Diktion des Gesetzes geschuldet. Das heißt, es ist

• zunächst eine Quartiersgemeinschaft in der gewünschten Rechtsform zu bilden,
• dann, sinnvollerweise in Abstimmung mit der Gemeinde, ein Maßnahmen- und Finanzierungskonzept zu erstellen,
• sodann in einer Abstimmung zu ermitteln, ob 15% der Grundstücksfläche des geplanten Quartiers dem Antrag schriftlich (!) zustimmen
• und dann der Antrag bei der Gemeinde einzureichen.

Die einzureichenden Unterlagen ergeben sich aus § 6 Abs. 3:

• eine grundstücksgenaue Bezeichnung der von der Quartiersgemeinschaft vorgesehenen räumlichen Abgrenzung des Quartiers,
• die Angabe des vorgesehenen Zeitraums für die Erhebung der Abgabe,
• das Maßnahmen- und Finanzierungskonzept sowie
• alle sonstigen Unterlagen, die erforderlich sind, damit die Gemeinde das Vorliegen der Voraussetzungen nach den Absätzen 1 und 2 und § 8 Satz 1 Nr. 1 bis 3 beurteilen kann.

Da bereits bis hierhin ein erheblicher Aufwand entstanden sein dürfte, empfiehlt es sich, in den vereins- oder gesellschaftsrechtlichen Festlegungen der Quartiergemeinschaft Finanzierungen, Aufwandsentschädigungen usw. zu regeln.

Prüfung und Beteiligung nach Antragstellung  (§ 7)

Die Gemeinde prüft, ob nach dem Antrag die Voraussetzungen des Quartiersgesetzes erfüllt sind. Ist dies der Fall, gibt sie noch einmal allen Mitgliedern der Gemeinschaft, der Öffentlichkeit, den Behörden und sonstigen Trägern öffentlicher Belange Gelegenheit zur Stellungnahme. Mitglieder der Gemeinschaft können der geplanten Satzung binnen eines Monats nach Zugang der Unterrichtung widersprechen. Es handelt sich bei diesem Widerspruch nicht um einen solchen nach § 68 VwGO. Der Widerspruch dient nur der Ermittlung des für den Erlass der Satzung erforderlichen (doppelt qualifizierten) Quorums (dazu sogleich zu § 8 Abs. 1).

Verspätet eingegangene Widersprüche werden nicht berücksichtigt. Allerdings besteht nach § 8 Abs. 3 kein Anspruch auf den Erlass der Satzung. Die Gemeinde hat also einen Ermessensspielraum. Innerhalb dieses Ermessensspielraums kann die Gemeinde, so zu lesen in der Gesetzesbegründung, auch verspätet eingegangene Widersprüche berücksichtigen. Dies jedenfalls, wenn sie Anlass geben, an einer erfolgreichen Umsetzung der Maßnahme zu zweifeln.

Änderungen des Maßnahmen- und Finanzierungskonzeptes sind auch nach Antragseinreichung noch möglich, wobei die daraus folgende Antragsänderung dann wieder den vorstehenden Voraussetzungen zu entsprechen hat (§ 7 Abs. 4).

Sind öffentliche Belange beeinträchtigt, wird die Gemeinde, nach den Vorstellungen der Gesetzesbegründung, die Quartiergemeinschaft und den Träger, dessen öffentliche Belange beeinträchtigt sind, idealerweise nicht nur anhören, sondern auch einbinden, um die geplanten Maßnahmen nach Möglichkeit so anzupassen, dass die Maßnahme durchgeführt werden kann.

Erlass der Quartierssatzung (§ 8)

Für den Erlass der Quartierssatzung müssen die vorstehenden Voraussetzungen erfüllt sein. Es dürfen außerdem dem Erlass

• weder 30% der im vorgesehenen Quartier gelegenen Grundstücke
• noch die Eigentümer/innen von Grundstücken, deren Gesamtfläche mehr als 30% der Gesamtgrundstücksfläche des vorgesehenen Quartiers

widersprochen haben.

Zuletzt muss die Quartiersgemeinschaft sich in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag mit der Gemeinde verpflichten, die Verpflichtungen aus dem Quartiersgesetz zu erfüllen und die in die Satzung aufzunehmenden quartiersbezogenen Aufwertungsmaßnahmen durchzuführen.

Liegen all diese Voraussetzungen vor, kann die Gemeinde die Satzung erlassen. Wie oben gesagt, sie muss es nicht, es besteht kein Anspruch auf Erlass der Satzung (§ 8 Abs. 3). Allerdings dürfte anzunehmen sein, dass die Gemeinde ihr Ermessen nach allgemeinen Verwaltungsvorschriften ermessensfehlerfrei auszuüben hat.

Hat die Quartiersgemeinschaft die Durchführung einem Aufgabenträger übertragen, kann die Satzung nur beschlossen werden, wenn der Aufgabenträger den öffentlich-rechtlichen Vertrag abgeschlossen hat und dieser zuverlässig und geeignet ist.

Der Inhalt der Quartierssatzung (§ 9)

In die Satzung wird im Wesentlichen alles Vorstehende aufgenommen. Kernstück des § 9 ist aber die Festlegung der Abgabe, welche die Gemeinde mit der Satzung zur Finanzierung der quartiersbezogenen Aufwendungen erhebt. Die Abgabe soll die Kosten der Maßnahme, eine Reserve und, als Kostenpauschale, die Verwaltungskosten der Gemeinde decken. Die Abgabe darf einen angemessenen Teil des Grundstückswerts nicht überschreiten. Die Bemessung des angemessenen Teils soll sich an 15% des Einheitswertes oder, sofern ein Grundsteuerwert festgestellt ist, an einem entsprechenden Teil dieses Wertes orientieren. Man hätte auch einfach schreiben können … na, lassen wir das.

§ 9 nennt als mögliche Verteilungsmaßstäbe der Abgabe die nach einheitlichem Maßstab festgelegten Grundstückswerte, die Grundstücksflächen und die Grundstückslänge an der Erschließungsanlage (§ 127 Abs. 2 BauGB), wobei die Verteilungsmaßstäbe miteinander verbunden werden können. Auch wenn die Vorgaben für das Konzept dies nicht fordern, kann die Gemeinschaft, so sie sich denn einigen kann, in ihrem Konzept einen Verteilungsschlüssel vorschlagen (auch wenn die Gemeinde an den Vorschlag nicht gebunden ist). Es kann genauso sinnvoll sein, die Verteilung der Kosten mit dieser Vorschrift gerade der Gemeinde überlassen. Die Gemeinschaft kann sich auf die Maßnahme konzentrieren und gerät nicht in Streit über die Verteilung der Kosten.

Ausnahmen von der Abgabenpflicht sind vorzusehen für nicht oder zu öffentlichen Zwecken genutzte Grundstücke.

Abgabenpflichtige und Abgabenerhebung (§ 10)

Abgabenpflichtige sind die Eigentümer, bei Erbbaurecht die Erbbauberechtigten. Bei Mit-, Wohnungs- und Teileigentümern besteht die Abgabenpflicht nur entsprechend dem Miteigentumsanteil. Das dürfte indes nicht im Einklang mit dem Wohnungseigentumsgesetz stehen. Hier wird wohl noch zu klären sein, ob bei Vorliegen einer Wohnungseigentümergemeinschaft diese oder der einzelne Wohnungseigentümer Mitglied einer Quartiersgesellschaft wird. Nach dem Konzept des Wohnungseigentumsgesetzes dürfte dies eher die Wohnungseigentümergemeinschaft sein. Nach diesem Gesetz der einzelne Wohnungseigentümer. Den einzelnen Wohnungseigentümer zum Mitglied zu machen, dürfte allerdings einige Maßnahmen ins Straucheln bringen, da damit erforderliche Mehrheiten möglicherweise deutlich schwerer erreicht werden, als wenn die Gemeinschaft Mitglied wird. Wie dies allgemein und im Rahmen der internen Kostenaufteilung der Wohnungseigentümergemeinschaft aufzulösen ist, bleibt abzuwarten.

Das gilt im Übrigen generell für die Situation des finanziellen Ausfalls eines Mitgliedes der Quartiersgemeinschaft. Die Abgabe wird zwar für den gesamtzeitraum festgesetzt, aber vierteljährlich erhoben. Wird über das Vermögen eines Mitgliedes der Quartiersgesellschaft z.B. das Insolvenzverfahren eröffnet, entsteht eine Deckungslücke. Wer für diese einzustehen hat, ist bislang offen. Insbesondere, wenn die Maßnahme bereits begonnen ist, kann diese nicht ohne weitere Kosten gestoppt werden. Ob dann die Gemeinde oder die die übrigen Mitglieder der Quartiersgesellschaft einzustehen haben, ist, jedenfalls nach dem Gesetz, nicht geregelt.

Umsetzung und Mittelverwendung (§ 11)

Die Umsetzung der Maßnahme erfolgt durch die Quartiersgemeinschaft. Dazu stellt die Gemeinde die Abgaben (nach Abzug der zeitanteiligen Verwaltungskostenpauschale) wiederum der Quartiersgemeinschaft in vierteljährlichen Zahlungen zur Verfügung. Die Quartiersgemeinschaft hat diese Mittel getrennt von sonstigem Vermögen der Gemeinschaft zu verwalten und einen verbleibenden Überschuss am Ende der Maßnahme an die Gemeinde zurück zu zahlen. Ist ein Aufgabenträger beauftragt, gelten diese Regelungen für den Aufgabenträger.

Überwachung (§ 12)

Die Quartiersgemeinschaft hat der Gemeinde die Mittelverwendung auf deren Verlangen unverzüglich, mindestens jedoch einmal jährlich nachzuweisen. Die Gemeinde überwacht, ob die Gemeinschaft ihren Pflichten nachkommt. Sie hat entsprechende Auskunfts- und Einsichtsrechte. Ergeben sich Anhaltspunkte dafür, dass die Gemeinschaft ihren Pflichten nicht nachkommt, kann sich die Gemeinde zur Nachprüfung eines Sachverständigen bedienen. Die Kosten der Nachprüfung trägt die Gemeinschaft. Ergeben sich Verstöße, werden diese durch die Gemeinde gerügt. Hilft die Gemeinschaft nicht ab, kann die Gemeinde die Maßnahmen an sich ziehen, einem Dritten übertragen oder die Satzung aufheben. Auch die dadurch entstehenden Kosten sind durch die Gemeinschaft zu tragen. Ist ein Aufgabenträger involviert, gelten diese Regelungen für diesen.

Erste Einschätzung

Insgesamt ist es erfreulich, dass nun auch Niedersachsen über ein Quartiersgesetz verfügt und es kommt, wie eingangs erwähnt, möglicherweise genau zur rechten Zeit.

Es ist zu hoffen, dass sich die Sperrigkeiten, die das Gesetz in sich birgt, durch die Form seiner Anwendung in der Praxis aufgehoben werden. Die verbleibenden Fragen werden sich nach den ersten Monaten und Jahren der Anwendung des Gesetzes lösen.

Für Gemeinschaften und Aufgabeträger gilt es sicher, sinnvolle Regelungen für die ohne Frage gegebenen Haftungsrisiken zu finden. Auch wenn das an der ein oder anderen Stelle nicht ganz einfach wird, sollte dieser Aspekt dennoch nicht übergangen werden.

Bernd Weise

Förderung

Die jetzt erschienende Förderrichtlinie finden Sie im Ministerialblatt Nr. 45/2021 vom 10.11.2021 (S. 1669 f.)